Экологическое законодательство: понятие, система
Нормы экологического права закрепляются в нормативных правовых актах, принимаемых уполномоченными на то органами государственной власти и органами местного самоуправления. В своей совокупности они составляют экологическое законодательство или экологическую нормативно-правовую систему.
Следует иметь в виду, что термин законодательство в данном случае применяется в широком смысле как совокупность всех нормативных правовых актов. Кроме того, под законодательством в узком смысле понимается система федеральных конституционных, федеральных законов и законов субъектов РФ.
Как и экологическое право, экологическое законодательство имеет свою структуру.
Во-первых, следует выделять общую часть экологического законодательства, которую составляют нормативные правовые акты, содержащие нормы общей части экологического права.
Во-вторых, особенную часть экологического законодательства составляют отрасли, содержащие нормы отраслей особенной части экологического права. Это земельное законодательство, законодательство о недрах, водное, лесное законодательство, законодательство о животном мире, об особо охраняемых природных территориях и объектах, включающее законодательство о природнозаповедных объектах, законодательство о воздушном пространстве.
В-третьих, особую группу составляют нормативные правовые акты, нормы которых регулируют пользование ресурсами Мирового Океана, воздушным пространством над ним, космическую деятельность.
К ним относятся Кодекс торгового мореплавания СССР, Воздушный кодекс РФ [81], Федеральные законы [82], [83] и дополняющие их нормативные правовые акты.
Экологическое законодательство имеет федеральную структуру. По этому признаку выделяются:
- федеральное законодательство, которое составляют нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти;
- нормативные правовые акты субъектов РФ;
- нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Статьей 72 Конституции РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, иначе говоря, экологическое законодательство, относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить. Федеральные законы обладают высшей юридической силой по отношению к законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ (ст. 76 Конституция РФ).
Как правило, полномочия органов государственной власти субъектов РФ по принятию нормативных правовых актов определяются в федеральном законе или нормативном правовом акте федерального органа исполнительной власти.
Нормативные правовые акты эколого-правовой системы подразделяются на законы, принимаемые Государственной Думой РФ (федеральные законы) и представительными (законодательными) органами субъектов РФ (законы субъектов РФ), и подзаконные нормативные акты – Указы Президента РФ, постановления и иные акты Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также инструкции, методики и иные акты, принимаемые Министерством природных ресурсов и экологии РФ и другими федеральными органами исполнительной власти, осуществляющие нормативно-правовое регулирование экологических отношений.
Подзаконные нормативные акты принимаются в развитие законов и не могут им противоречить. Полномочия органов исполнительной власти по принятию подзаконных нормативных актов определяются в законах.
Отрасли экологического законодательства имеют собственную внутреннюю структуру.
Так, в каждой отрасли выделяется головной нормативный кодификационный акт – кодекс или федеральный закон и принятые в его развитие федеральные законы, постановления Правительства РФ, акты специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование соответствующего вида экологических отношений.
Кодексы или федеральные законы – головные кодификационные акты отрасли экологического законодательства, представляя собой свод законов, содержат нормы прямого и непрямого действия. Характер предписания вытекает из содержания статей.
Статьи, содержащие нормы прямого действия, носят исчерпывающий характер.
Статьи, содержащие правовые нормы непрямого действия, носят отсылочный характер, предусматривая принятие специального федерального закона, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, актов Правительства РФ.
Толкование норм экологического права необходимо проводить в следующей последовательности: от общего акта (кодекса, федерального закона) к конкретному, развивающему положения общего.
Нормативные правовые акты, относящиеся к определенной отрасли экологического законодательства, могут содержать наряду с правовыми нормами экологического права ссылки на правовые нормы других отраслей. Такое включение производится тогда, когда необходимо комплексное правовое регулирование взаимосвязанных отношений разного вида.
Так, в силу ст. 3 ЗК РФ [42] законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель.
Имущественное отношение по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным и иным экологическим законодательством.
